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Gouvernance et démocratie au Burkina Faso: état de lieux

Voici la Communication faite par le Centre pour la gouvernance démocratique (CGD) à l'occasion de la 6e Journée Ouagalaise de développement

Introduction

Depuis la fin de la Guerre froide, il s’est développé un renouvellement des grilles d’analyse du politique induit par la reconfiguration des relations internationales. A cet égard, gouvernance et démocratie, deux concepts clés de l’analyse politique sont depuis lors traités dans une perspective nouvelle et renvoient à des discours et à des pratiques largement imbriqués. Ils sont non seulement polysémiques, mais aussi connaissent des ramifications dans les sphères politiques, économiques, culturelles, etc. Dans le présent papier, nous limiterons notre champ d’analyse à la gouvernance démocratique, comme d’ailleurs se suggère le thème à nous proposé. Comme entrée en matière, nous proposons d’introduire par des clarifications conceptuelles sur les concepts de démocratie, gouvernance et gouvernance démocratique.
Qu’est-ce que la démocratie ? On peut, pour simplifier les choses, distinguer la conception minimaliste et substantialiste de la démocratie. L’approche minimaliste décrit la démocratie comme une procédure, par voie électorale de sélection, des gouvernants . C’est-à-dire que le rôle des citoyens se limite au choix périodique des gouvernants. Cette théorie est soutenue par les auteurs « élitistes » américains tels que Robert Dahl, Joseph Schumpeter et Anthony Downs. Par contre, l’approche substantialiste va au-delà des élections en conférant aux citoyens un droit de regard sur les politiques publiques. En d’autres termes, l’élection est un moyen pour les citoyens de participer dans la définition des politiques publiques et de jouir des droits économiques et sociaux. La sociologie politique en distingue deux principaux versants, démocratie délibérative et démocratie participative . A l’instar de la plupart des chercheurs sur la démocratisation, nous nous focaliserons sur la perspective minimaliste.

On peut définir la gouvernance à la suite de Guy Hermet et ses collègues comme « l’ensemble des procédures institutionnelles, des rapports de pouvoir et des modes de gestion publics et privés formels aussi bien qu’informels qui régissent notamment l’action publique réelle » . Ce que recèle la notion de gouvernance, c’est d’une part qu’elle reconnait que l’État n’a plus le monopole de la conduite des affaires publiques, et de l’autre, qu’elle consacre une reconfiguration de l’arène politique à travers la multiplicité des acteurs intervenant dans l’action publique. C’est donc à juste titre que Maurice Enguéléguélé définit la gouvernance démocratique comme « l’art de gouverner en articulant la gestion des affaires publiques à différentes échelles du territoire, en régulant les relations au sein de la société et en coordonnant l’intervention des multiples acteurs » .
Lorsqu’on parle de gouvernance et de démocratie au Burkina Faso, que peut-on retenir en termes d’état de lieux ? Nous montrerons dans un premier temps que l’avènement de la démocratie à la faveur de la IVème République a permis à notre pays d’engranger de grandes conquêtes démocratiques. Nous montrerons ensuite que le système instauré dans la classe dirigeante issue du pouvoir révolutionnaire est loin d’être une démocratie consolidée. Ce qui appelle à des réformes démocratiques profondes.

I. Des conquêtes démocratiques notables

Des résultats tangibles en termes de conquête démocratiques sont visibles à plusieurs égards. De l’adhésion des citoyens à la démocratie à l’élargissement des libertés publiques, en passant par les institutions et les effets positifs des processus électoraux, il est possible d’affirmer que le système politique burkinabè  a connu des transformations qualitatives importantes.

1)    La banalisation des valeurs démocratique

En général, les Burkinabè sont favorables à la démocratie. L’enquête sur les valeurs réalisée par le CGD en décembre 2010 montre que la majorité des enquêtés (78%) préfèrent la démocratie à d’autres formes de régimes . En outre, dans leur majorité, ils s’opposent à ce qu’un gouvernement interdise une organisation qui soutient des idées contraires à celles des gouvernants . S’agissant de la liberté de presse qui constitue un des piliers de la démocratie, les Burkinabè s’opposent en majorité à ce que le gouvernement musèle les médias en raison des divergences d’opinion . Les opinions similaires ont été enregistrées sur la liberté d’expression, le rejet des coups d’état, l’adhésion à la démocratie partisane, etc. Sur la limitation du nombre de mandats présidentiels, 52% des Burkinabè affirment être favorables à la limitation du nombre de mandats à deux . Alors que chez les élites intellectuelles, on observe un certain scepticisme pour la démocratie, la majorité des enquêtés de faible niveau d’instruction a exprimé son attachement à ce régime politique, même en situation de crise. Cette attitude procède d’une forte adhésion au paradigme démocratique, ainsi que l’exprime Joseph Schumpeter: « Aux yeux d’un démocrate convaincu, le respect de la procédure démocratique s’impose dans la mesure où le problème débattu est plus important (…). Quiconque est disposé à adoucir ces exigences et à agréer soit une procédure carrément antidémocratique, soit quelque méthode visant à arracher une décision (même) formellement démocratique par des manœuvres antidémocratiques, démontre ipso  facto à l’évidence, qu’il attache moins de prix à la démocratie qu’à d’autres idéaux »

2)    Le fonctionnement régulier des institutions : la logique de path dependence

Les auteurs néo-institutionnalistes attirent l’attention sur l’importance de ce facteur. Le seul moyen d’exister produit de la légitimité pour les institutions, lesquelles s’ancrent progressivement dans les mœurs au point de rendre difficile les processus de changement. C’est la fameuse thèse de la path dependence . On estime dans cette perspective que l’existence d’institutions politiques qui se renouvellent périodiquement de manière plus ou moins démocratique, participe au renforcement de la démocratie. A titre d’illustration, dans l’analyse du travail parlementaire, on observe que l’Assemblée nationale a fonctionné sans discontinuité de la première Législature (1992-1997) à ce jour. Au-delà de la substance du travail parlementaire en termes par exemple de pertinence et d’utilité sociale, il est possible de constater des acquis, notamment dans le domaine de l’apprentissage du métier politique et de la légitimité de l’institution. Sur le premier aspect, l’exercice de la fonction parlementaire a renforcé les capacités des députés dans les domaines non seulement relevant de la mission du Parlement, mais aussi au niveau du plaidoyer social. S’agissant du second aspect, l’enquête Afrobaromètre réalisée en 2008 par le CGD a montré que le taux de confiance des citoyens envers l’Assemblée nationale est relativement élevé (63%) . Cette analyse peut être élargie à d’autres institutions politiques qui, de par la régularité de leur existence, apparaissent comme légitimes aux yeux des citoyens.

3)    La fonction pédagogique des élections

Dans un système démocratique, les élections remplissent d’autres fonctions politiques en plus de permettre aux citoyens, par le truchement du vote, d’élire et de se sanctionner leurs dirigeants. L’analyse savante en sociologie électorale révèle que les élections jouent un rôle de légitimation de la démocratie électorale ; en effet, elles participent, ainsi que le montre Alain Garigou, à la pacification des rapports sociaux, à la routinisation des règles du jeu démocratiques et à leur institutionnalisation . Les élections contribuent donc à la banalisation des valeurs démocratiques et à leur ancrage dans les mœurs. Ainsi, s’il est vrai que les élections sont rarement appréhendées dans le registre politique par la majorité des électeurs, il importe de relever qu’elles contribuent énormément à l’éducation citoyenne. Les partis politiques accomplissent cette fonction de manière latente dans le cadre de leurs stratégies de conquête du pouvoir. La société civile s’investit également dans ce domaine à travers diverses actions citoyennes.

4)    Les libertés publiques

Les citoyens ont réussi, par des luttes sociales et politiques, à élargir les espaces de liberté au Burkina Faso. Malgré les pesanteurs politiques durant les régimes autoritaires, la société civile et les partis politiques se sont battus pour imposer aux gouvernants le respect des libertés publiques telles que le droit d’expression, la liberté de presse, le droit de manifestation, etc. Avec la crise sociopolitique née de l’assassinat du journaliste Norbert Zongo entre 1999 et 2000, de nombreux acquis ont été obtenus dans le cadre des réformes politiques qui s’en étaient suivies. C’est le cas de l’institutionnalisation de la Commission électorale nationale indépendante (CENI) qui apparait aujourd’hui comme une institution de premier ordre dans le processus de consolidation démocratique. Il ne faut pas oublier tout le travail de libéralisation des médias qui s’est effectué depuis le début des années 1990 et qui apporte aujourd’hui une contribution riche au débat démocratique. En effet, si la politisation des médias publics demeure encore une réalité, l’existence de nombreux médias privés constitue un puissant contre-pouvoir politique. De manière générale, on peut dire qu’en matière de respect des droits humains, le Burkina a fait un saut qualitatif qu’il convient de saluer même s’il reste beaucoup à faire dans ce domaine. Cependant, ces progrès démocratiques n’occultent pas le fait que la consolidation démocratique demeure problématique.

II. La démocratie burkinabè à l’épreuve de la consolidation

Le processus démocratique burkinabè connait de graves difficultés de consolidation. Comme le montrent de nombreux travaux, la démocratisation n’est pas toujours un processus linéaire. Elle se peut connaitre également des hauts et des bas, voire même un processus de « dé-démocratisation » . L’analyse du rapport des élites à la démocratie et des faiblesses des institutions corrobore cette analyse.

1)    La difficile reconversion des élites
Pour les consolidologues, la démocratie se consolide lorsqu’elle se devient, selon l’expression d’Adam Przeworski, « the only game in town », c’est-à-dire le seul cadre légitime de la compétition politique . Cette perspective est partagée par Guy Hermet pour qui « la démocratie est consolidée lorsqu’elle devient le régime sans alternative réellement imaginable aussi bien pour les élites que pour l’immense majorité des membres d’une société » . Consolidation suppose objectivement reconversion des élites. Qu’en est-il du Burkina ? Peut-on affirmer que les élites politiques burkinabè excluent de leurs répertoires d’action les modes inconstitutionnels de participation politique ? On peut légitimement en douter au regard des méthodes autoritaires auxquelles elles recourent de manière sporadique dans la gestion des affaires publiques. La politisation à outrance de l’administration, la politisation de l’Armée, la censure dans les médias publics, ou bien, pire, la levée des milices par certains dignitaires du régime en place illustrent à merveille le fait que la reconversion démocratique est loin d’être une réalité. Ainsi que le souligne Augustin Loada, « (…) des doutes existent quant à une conversion sincère de l’élite postrévolutionnaire aux règles du jeu démocratique. L’approfondissement du processus de libéralisation politique consacré par l’adoption de la Constitution de juin 1991 n’a pas fondamentalement remis en cause sa culture politique autoritaire » . Une des manifestations tangibles de la prégnance des habitudes autoritaires est la tendance à l’instrumentalisation de la Constitution. En effet, les tripatouillages de la Constitution, notamment en son article 37 et l’éventuel referendum sur cette question posent des doutes sur la volonté des élites de respecter les règles du jeu démocratique. Au regard de cette réalité, il ne serait pas excessif d’affirmer qu’au Burkina, la Constitution existe sans constitutionnalisme

2)    Le constitutionnalisme : une justice constitutionnelle aux ordres ?
La place de la justice constitutionnelle n’est plus à démontrer. Dans une étude intitulée « Avis et décisions du Conseil constitutionnel » publié en 2009, le CGD a relevé les insuffisances de la justice constitutionnelle au Burkina Faso. La présence du chef de l’État dans le Conseil supérieur de la magistrature qui porte atteinte au principe de la séparation des pouvoirs. La prégnance du présidentialisme qui sape la séparation des pouvoirs qui rend aléatoire l’indépendance de la justice. On note comme faiblesses du Conseil constitutionnel, l’absence de garanties institutionnelles d’indépendance et sa composition partisane qui n’offre pas de garantie d’indépendance ; même chose pour le statut du président. En effet, ce dernier n’est pas choisi par ses pairs, il est nommé par le président du Faso et est révocable à tout moment. En outre, les membres ne sont pas toujours des juristes et ne sont pas par conséquent en mesure de comprendre certaines dispositions constitutionnelles. Abordé sous l’angle sociopolitique, le Pr Augustin Loada soutient que l’un des problèmes de la justice constitutionnelle burkinabè est la prégnance du « devoir de reconnaissance » qui semble expliquer l’incapacité des juges constitutionnels à rendre des décisions impartiales, alors même qu’il est attendu d’eux « un devoir d’ingratitude » .  

3)    La désaffection électorale : le paradoxe burkinabè
Les citoyens burkinabè, tout en adhérant à la démocratie, désertent les arènes électorales. Le Chef de l’État a été réélu par 1.357.315 voix sur 3.234.246 inscrits pour une population en âge de voter de 7.025.352 sur les 15.730.977 de Burkinabè ! Le Burkina Faso contredit la théorie « du chemin électoral à la démocratisation » dont Nicolas Van de Walle, résume la substance en ces termes : « la démocratie est un apprentissage : après chaque compétition électorale, les machines démocratiques (le décompte des votes, la proclamation des résultats et la surveillance des élections, la structuration des partis et ainsi de suite) gagne de la force » . Selon le Pr Augustin Loada : «…on peut se demander si la routinisation des élections au Burkina Faso ne s’accompagne pas d’une certaine désaffection du corps électoral comme en témoigne l’importance relative du phénomène de l’abstention qui a sanctionné les trois derniers scrutins » . Cette situation pose un sérieux problème de légitimité pour les institutions politique. Ce problème est aggravé par la faiblesse de culture citoyenne au sein des populations qui se manifeste par une méconnaissance de la signification du vote. A titre d’exemple, l’enquête sur les valeurs de 2010 a montré que le vote n’est pas fonction de la qualité de l’offre électorale. En effet, ce sont plutôt les cadeaux qui attirent et orientent leurs choix électoraux de la majorité de enquêtés .

4)    Le problème prétorien : le Burkina, un régime hybride
Le Burkina est-il vraiment un régime civil ? Comme le suggère l’analyse des travaux sur le système politique burkinabè, depuis 1966, les Forces armées n’ont jamais véritablement déserté la scène politique . La politisation de l’Armée, doublée d’une militarisation de la vie politique, a été renforcée par le régime de la IVème République. Cette insoumission de l’Armée au pouvoir civil se comprend dès lors qu’on saisit la portée réelle de transition démocratique dans ce pays. Comme l’a analysé International IDEA , «(…) le processus démocratique au Burkina Faso peut davantage  se définir comme un changement graduel au sein du régime plutôt qu’un changement graduel du régime ». La crise du système sécuritaire qui s’est brutalement exprimée en 2011 pose de graves problèmes à la démocratie. Les mutineries militaires de ces dernières années interpellent toutes les élites politiques et les citoyens de manière générale. Pour résorber cette crise, la Coalition des OSC a fait des propositions visant, entre autres, à i) conduire une étude diagnostique sur les causes des mutineries, ii) d’élaborer et mettre en œuvre une politique de recrutement des membres des forces de défense et de sécurité fondée sur la morale, le respect de la discipline et de l’ordre républicain, les former aux droits humains et renforcer l’instruction civique dans les casernes, iii) de dépolitiser l’ensemble des corps constituant les Forces armées en vue d’ancrer l’esprit républicain au sein du personnel et de favoriser une plus grande professionnalisation des forces armées de manière générale . A terme, ces politiques devraient conduire à l’émergence d’une armée républicaine, c’est-à-dire professionnelle, disciplinée et respectueuse de l’État de droit.

5)     L’existence de la corruption
Malgré le discours offensif du gouvernement, la mise en place d’institutions publiques de lutte anti-corruption et l’existence d’une société civile engagée, la corruption ne cesse de prendre de l’ampleur au Burkina Faso.  Une enquête réalisée par le Réseau national de lutte anti-corruption (REN-LAC) dans le cadre de son rapport 2005 sur l’état de la corruption au Burkina Faso a mis en évidence le lien entre la corruption électorale et la corruption publique. Les principaux partis politiques et le parti au pouvoir sont perçus comme les partis politiques les plus corrompus (REN-LAC). Par ailleurs, l’enquête réalisée par le CGD  en 2006  a révélé que les membres du gouvernement étaient perçus par les enquêtés comme les personnalités  les plus impliquées dans la corruption, après les services des impôts et des douanes et les forces de police et de gendarmerie. Tous les observateurs sont unanimes pour reconnaitre que la corruption publique est devenue une réalité au Burkina Faso. Elle est aujourd’hui amplifiée et illustrée avec  ce qui est communément appelé  l’affaire Guiro du nom de l’ex Directeur Général de la Douane. On constate un manque total de confiance vis-à-vis des hommes politiques  qui se montrent incapables d’agir dans le sens de l’intérêt général.  L’impunité se développe, le principe de checks and balances, les mécanismes d’imputabilité, de transparence semblent être en panne et ne jouent plus leur rôle dans la lutte contre la corruption. Le processus électoral ne semble toujours pas favoriser la  sélection des meilleurs candidats décidés à combattre les pratiques frauduleuses.
En plus de l’impunité, on peut dire que  le développement de la corruption est fortement lié à la fragilité des institutions politiques et leur faible institutionnalisation en raison du poids hégémonique de l’Exécutif. Ce phénomène se traduit par une personnalisation du pouvoir d’Etat et des institutions républicaines qu’il est difficile de dissocier de la personne physique des dirigeants politiques.

Conclusion : L’urgence de réformes consolidantes

Le Burkina a besoin de réformes politiques et institutionnelles pour consolider son projet démocratique. Si tous les acteurs reconnaissent cette nécessité de changement, la nature des réformes à mettre en œuvre fait débat. Deux grandes approches sur l’orientation des réformes politiques peuvent être identifiées . La première est celle de la Constituante proposée par l’UNDD. Cette proposition appelle à instaurer une Vème République. Cependant, comme l’explique le Pr Luc Marius Ibriga, le risque de la Constituante est de bloquer l’alternance car, juridiquement, rien ne pourra empêcher le président Compaoré de postuler à l’élection présidentielle en vertu du principe de la non-rétroactivité de la loi. La seconde approche plaide pour le maintien de la IVème République et propose de la réformer. Les partisans de cette approche se divisent en deux camps selon leur perception de la portée des réformes : pour le CDP, la Constitution a juste besoin de quelques ajustements mineurs sans incidence sur la nature du système politique, tandis que pour la société civile et certains partis d’opposition, le Burkina Faso a besoin de réformes profondes et consolidantes.

Cette dernière position est celle du CGD et de la Coalition des OSC. Le problème du Burkina reste et demeure le déficit de volonté politique pour engager de réelles réformes démocratiques. En effet, ainsi que nous l’affirmions dans notre déclaration du 9 décembre 2011, « pour le pouvoir en place, le dialogue n’est qu’une ruse, une tactique de gouvernement qu’il peut utiliser pour asseoir son hégémonie, une simple technique de légitimation. […] Lorsqu’il est acculé par le front social et politique, il fait appel aux vertus du dialogue. Mais quand ce front se lézarde ou se disloque, quand survient l’accalmie sociale, s’ouvre alors la période des remises en cause, des dénégations » . L’essentiel des propositions consensuelles issues du CCRP et des Assises nationales étaient contenues dans les rapports du MAEP et du Collège des sages (statut des chefs traditionnels, équilibre des pouvoirs, etc.) ; ce qui montre clairement qu’on pouvait légitimement faire l’économie de ces rencontres, du reste inutilement budgétivores, pour s’atteler à la mise en œuvre des propositions de réformes positives qui n’ont que trop « dormi » dans les tiroirs !