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TRIBUNE

L’enseignante béninoise et conseillère à la Cour suprême du Bénin Dandi Gnamou analyse, dans cette tribune, la métamorphose «illégale» du Conseil africain et malgache pour l’enseignement supérieur (Cames)». Elle se demande si avec la révision -le 30 mai dernier- de la Convention de Lomé de 1972 créant le Cames,  on ne se dirige pas vers une supériorité de l’institution sur les Etats. 

«Le Conseil des ministres du CAMES tenu le 30 mai 2019 à Cotonou (Bénin) a décidé par Résolution 2019-015 de réviser la Convention de Lomé de 1972 créant le CAMES, organisation internationale de coopération regroupant 19 Etats francophones, pour la transformer en organisation d’intégration. Si l’organisation de coopération a rarement le pouvoir de décider pour le compte des Etats, l’organisation d’intégration possède des pouvoirs au-dessus du niveau étatique qui lui permettent de prendre des décisions obligatoires pour les Etats et leurs citoyens et de les faire appliquer sans actes particuliers d’adhésion ou d’internalisation. Plusieurs décisions sont prises à Cotonou, comme si la révision de la Convention du CAMES est déjà en vigueur.

Ainsi en est-il du Règlement intérieur du Conseil des ministres adopté par Résolution n°2019-013, mais prévu par la Résolution 2019-015. Elle porte un numéro antérieur à celle dont elle doit faire application, est datée du même jour et procède à l’adoption du règlement intérieur. On pourrait ainsi relever plusieurs curiosités, sur le plan légistique et juridique, dans ces décisions prises sous la férule d’un « noyau d’experts ». La métamorphose du CAMES en organisation supranationale dirigée par un organe exécutif puissant, le Secrétariat général, se fait néanmoins dans un contexte juridique très équivoque.

Le CAMES devient supranationale. C’est le sens de la Résolution n°2019-015 qui dote le CAMES d’un ordre juridique autonome et hiérarchisé avec primauté sur les lois et autres dispositions des Etats dans le domaine de l’enseignement supérieur. Conséquence, les décisions du CAMES s’imposeront aux Etats et s’appliqueront directement aux individus. La Résolution n°2019-015 institue un journal officiel et à l’image de l’UEMOA a des ressources propres avec obligation de solidarité financière entre Etats. Le diktat du CAMES aux Etats est licité.

Son secrétariat général désormais puissant. Auparavant organe d’exécution, le Secrétariat général se mue à Cotonou en Organe Exécutif, bénéficie d’un large pouvoir de légation, détient un pouvoir réglementaire autonome qui peut s’étendre à l’adoption des règlements d’exécution, en lieu et place du Conseil des ministres qui le contrôle une fois par an. Sans excès interprétatif, le Secrétaire Général du CAMES est l’équivalent d’un chef d’Etat, dans le domaine de l’enseignement supérieur, le Conseil des ministres, un Parlement qui légifère « souverainement » pour les Etats.

Cette mutation profonde est équivoque. La transformation du CAMES sur la base d’une résolution est inédite. Pour modifier un traité fondateur, il faut un autre traité. Sous le couvert de la Résolution, c’est un nouveau traité qui a été adopté par les Ministres du CAMES. Tout traité même de forme simplifiée obéit au droit des traités contenu dans la Convention de Vienne de 1969 et aux dispositions constitutionnelles des Etats. 

Les exigences constitutionnelle et conventionnelle sont ignorées. Au regard des Constitutions des Etats membres, seul le président de la République négocie, signe et ratifie les traités. Conformément à la Convention de Vienne, sauf pleins pouvoirs du président de la République ou accréditation spécifique, les Ministres du CAMES sont incompétents pour signer un nouveau traité.

Ensuite, conformément aux Constitutions des Etats, tout traité qui porte sur une organisation internationale ou qui engage les finances d’un Etat doit obligatoirement être ratifié. La législation voire la politique en matière d’enseignement supérieur et de recherche serait désormais gérée par cette organisation internationale. C’est une renonciation de compétences souveraines au profit du CAMES.

L’autorisation des Parlements nationaux est impérative. Enfin, créer une organisation internationale sur la base d’un traité en forme simplifiée est inadéquat, cette forme est réservée pour des questions techniques et mineures du ressort de l’Exécutif. Pour mettre en place une organisation supranationale de l’envergure attendue par la Résolution n°2019-15, c’est un traité en bonne et due forme qui doit être négocié, signé et ratifié par les Etats.

Mais, bien que dénué de formalisme, le traité en forme simplifiée reste régi par ses propres termes. La Convention créant le CAMES précise que pour entrer en vigueur, il faut respecter un délai de six mois après la signature par les 2/3 des Etats. Adopté le 30 mai 2019, non signé par les Etats, cette modification n’est pas encore en vigueur. Elle manque d’efficacité juridique.

Pour conclure, la Convention de Lomé de 1972 est juridiquement en vigueur. Les « Résolutions » prises à COTONOU ne sont pas obligatoires pour les Etats. Nous gageons, que l’absence de signature des Ministres présents, hors le Cameroun, est la confirmation que pour tous les Etats, le CAMES reste une organisation de coopération. Car, choisir la voie subreptice d’une résolution pour changer une organisation de coopération en organisation supranationale dont l’entrée en vigueur ne se fonderait sur aucun acte spécifique d’approbation des Etats membres et entrerait en vigueur quasi instantanément, est une dépossession des compétences souveraines des Etats dans l’enseignement et la recherche, rondement menée. Si la volonté assumée des Etats membres est de transférer leurs compétences souveraines au CAMES, l’aval du Parlement reste une obligation constitutionnelle qui ne doit pas occulter des insuffisances profondes de ce projet en rupture avec les basiques du droit des traités et de l’Etat de droit.»

Pre Dandi GNAMOU, Auteure de Dissolution et succession entre organisations internationales, Bruylant, Bruxelles, 2008.

*Le titre est de la rédaction

 

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